【新闻】农民退地探索尚需更多顶层设计登封

农民“退地”探索尚需更多顶层设计

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农业“适度规模经营”呼唤土地集中机制

2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，提出“土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路……应积极稳妥地推进”。

这一判断已经被包括重庆市梁平县在内的众多地区的实践证明是正确的：就在梁平县的众多农户断言种田没有“钱途”的同时，其他开展适度规模经营的人，却在政府的奖励和扶持下，引入社会化服务，奔向光明“钱途”。

“大家都说种粮食不挣钱，刚开始我也觉得没搞头。”30岁出头的梁平县屏锦镇万年村村民张良甫说。去年，他在万年村流转了200多亩稻田种水稻，赚了10多万元，还娶了老婆，其“逆袭”的最关键因素正是适度规模经营。

从长远看，推动农业从传统农户分散经营向集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型经营体系转变，是我国建设现代化农业强国的必由之路。

可是，正如《国家新型城镇化规划》所指出的那样，我国农村人口过多、农业水土资源紧缺，在城乡二元体制下，土地规模经营难以推行，传统生产方式难以改变，这是“三农”问题的根源。我国人均占有耕地面积仅0.1公顷，农户户均土地经营规模约0.6公顷，远远达不到农业规模化经营的门槛。

那么，要实现适度规模势必需要对分散的农村土地进行集中。此前，集中土地的主要办法是“流转”，这种方式现已较为成熟，在全国推行;而梁平等地的“退地”则属于新生事物，仍在小心翼翼地“在河里摸石头”。

“流转”和“退出”都涉及农民承包地经营权的转移，但后者显然走得更远。如果说，土地“流转”时，接盘者类似于“租”;那么，农民“退地”后，接盘者则更接近于“买”，从而更有胆量和底气加大投入，走向严格意义上的现代农业。

“退地”字样开始出现在官方文件中

记者注意到，近年来，“农户自愿退出土地承包经营权”字样开始出现在官方文件之中。

2015年8月，国务院办公厅发布《关于加快转变农业发展方式的意见》，在“推进多种形式的农业适度规模经营”一条中明确指出，在坚持农村土地集体所有和充分尊重农民意愿的基础上，在农村改革试验区稳妥开展农户承包地有偿退出试点，引导有稳定非农就业收入、长期在城镇居住生活的农户自愿退出土地承包经营权。

今年1月22日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署深入推进以人为核心的新型城镇化。会议指出，城镇化是中国发展最大的潜力所在。会议确定的4大举措中，包含有“放宽农业转移人口落户条件，探索进城落户农民对土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权的依法自愿有偿退出机制”的内容。

梁平县正是前期探索“土地承包经营权退出试点”的3个地区之一。

8月5日，《国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》公布，其中要求：逐步建立进城落户农民在农村的相关权益退出机制，积极引导和支持进城落户农民依法自愿有偿转让相关权益。

8月29日，农业部、民政部、中国保监会又联合批复了9个地区开展试点。

稳慎“退地”促进农民增收，加速新型城镇化

梁平县前期的“退地”探索显示，稳慎推行“退地”，能够实现促进农业增效农民增收，并加速新型城镇化工业化。

截至8月，梁平县已有101户农民自愿“退地”297.47亩，引进经营主体6个，实现梁平柚、设施果蔬、高档冷水鱼、莲藕等适度规模经营，增加了农业效益、集体经济收入和农民财产性收入，蟠龙镇义和村1组因此获得13.79万元集体收益，合兴镇原花园一社农民去年人均分红900元。

农业转移人口退出承包地，变现其土地财产权，增加了进城资本，也能为工业提供稳定的人力资源，加速发展新型城镇化、工业化。

梁平县初步探索形成了“发包方有退出通道、退出方有退出意愿、承接方有用地需求、政府有政策支持配套”的“多方联动、退用结合”的多元化退地模式，可以满足部分地方及农户的差异化“退地”需求，让复杂敏感的“退地”变得规范有序、风险可控，是一种多方共赢、符合潮流的“帕累托改进”。

上亿农民“市民化”回避不了“退地”问题

长远来看，未来将会有越来越多的农民离开土地变成市民，如果没有“退地”的正当通道，或许会有更多土地被撂荒。从这个层面看，梁平县的探索意义深远。未来，在“中国城镇化的核心就是农民市民化”的语境里，越来越多“市民化”的农民将难以回避“退地”的问题。是否允许“退地”、如何有序“退地”，需要更多的关注和研究。

官方数据显示，1978年，我国城镇常住人口为1.7亿人，2015年达到7.7亿，城镇化率从1978年的17.9%提升到2015年的56.1%。城镇化的快速推进吸纳了大量农村劳动力转移就业，推动了国民经济持续快速发展，带来了社会结构深刻变革，促进了城乡居民生活水平全面提升。

但是，我国的户籍人口城镇化率远低于常住人口城镇化率，2015年，两者相差16.2个百分点。其中的主要原因在于城乡二元结构：以前农村人口是农业人口，在城里居住的人口就是城镇人口，在“打工”浪潮中，农村人口蜂拥入城市打工置业，虽然生产生活在城市，但是户口并没有变过来，从而形成这种数据上的差异。

目前，在城市里生活的农民工及其家人构成了一个以亿为单位的庞大人群，这些过着“两栖”生活的“伪城市人口”并没有获得城镇的户口。要进一步提高中国城镇化的质量，尤其要加快农民工的市民化，这在官方和民间都早已达成共识。

根据《国家新型城镇化规划》提出的目标，到2020年，我国常住人口城镇化率将达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

这些目标将通过怎样的路径实现?那些在城镇落户的农民如何处理自己的承包地，如何破解农业转移人口“人地分离”现象?如何通过深化改革来破解现行的土地制度与城镇化发展不相适应的问题?这些问题都格外引人瞩目。

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